Tramitou pelas casas congressuais
projeto de lei que estabeleceu punições a administradores públicos,
inclusive prevendo pena de prisão a quem descumprisse determinadas regras
lá estabelecidas.
Na verdade, ao lado do apelo popular, que coroou a Lei
de Responsabilidade Fiscal, estabeleceu-se o clima favorável à
promulgação de diploma legal punitivo na esfera criminal. Não se
acreditava que o legislador obrasse com tanto rigor, todavia, isso ocorreu
e a lei n. 10.028 veio à luz em 19 de outubro de 2000, sendo publicada no
Diário Oficial da União no dia 20 daquele mesmo mês.
Ao comentar essa lei, ainda muito nova, prefiro
fazê-lo sob enfoque de sua indispensabilidade, embora severíssima,
porquanto tornou-se necessária a moralização das atividades dos entes
públicos, pelo lastimável caminho da lei. Ora, o que deveria ser procedimento habitual, pautado
na ética, na honestidade, na transparência e elevação de propósitos,
verificou-se dar lugar a procedimentos deploráveis, que quando não
ilegais, ao menos imorais, o que certamente está a patrocinar a revolta
da nação quando o assunto versa sobre a política e seus atores.
Sabemos todos que a política é extremamente
necessária para que possamos viver em sociedade, estabelecendo regras e
gestões administrativas que objetivem a harmonia na convivência social.
No campo da repressão penal, com o fim de desestimular condutas que são
nocivas ao corpo social ocorre o mesmo, mecanismos de controle social,
pautados em regras (leis), emanadas do legislador, ator político, com o
fim da paz social.
Nesse quadro, diante da conjuntura vivenciada por todos
os brasileiros, clamou-se pela moralização da atividade política e tais
medidas vieram por meio de leis.
Isso não significa que pelo simples fato de se ter lei
regrando ou coibindo uma conduta, esta estará, quando regrada, assoalhada
na ética ou mesmo não ocorrerá, quando proibida pela norma. O que se precisa é alguma coisa que se antecipe à
lei.
Mas, diante dos fatos presentes, a primeira crítica
que faço é quanto à severidade do legislador ao cominar pena ao tipo
legal, vale dizer, o rigor pelo qual caminhou o legislador quando
estabeleceu a quantidade de pena para os crimes previstos nessa lei em
comento.
A moderna tendência mundial é reservar a cadeia
somente para quem revela periculosidade, a ponto de atingir a sociedade,
que para se proteger, encarcera o agente perigoso. Busca-se
incansavelmente formas outras de punir o homem que, embora tenha cometido
crime, não sendo aquele perigoso, precisa ser punido, mas jamais com a
prisão.
Percorreu caminho frontalmente diferente o feitor de
leis brasileiro, que preferiu, independentemente da periculosidade
revelada pelo agente, prendê-lo, encarcerá-lo, como se o legislador
desconhecesse a realidade prisional brasileira, nossa precariedade no
setor, a promiscuidade reinante, enfim a propalada falência do sistema
penitenciário nacional. Assim, de severidade extrema, o legislador somente
criou uma bandeira política, talvez demagógica, porquanto de dificílima
aplicação, uma vez que a pena mais dura sempre está a provocar
hesitação no julgador. Outro aspecto que precisa ser abordado, até pela
oportunidade, é quanto a punição aos administradores públicos que
deixarem, no final de seus mandatos, dívidas a seus sucessores, sem
previsão de recursos para saudá-las, caracterizando crime com punição
de até quatro anos de reclusão. Tal dispositivo provocou uma preocupação generalizada
nos administradores públicos, em especial nos prefeitos, que já
contraíram dívidas superiores à sua capacidade de saudá-las,
obrigando-os a deixarem-nas como herança a seus sucessores.
A preocupação é tanta que provocou manifestação de
prefeitos em Brasília, organizada pela Confederação Nacional de
Municípios, objetivando adiar a entrada em vigência da nova lei e
argumentam eles que as dívidas já haviam sido contraídas e agora,
surpreendidos pela nova lei, estariam sujeitos à cadeia.
Penso que um esclarecimento liminar é oportuno e
indispensável, pois embora lei penal possa entrar em vigência, seus
efeitos jurídicos somente poderão ser produzidos a partir dessa data,
isto é, a lei penal não retroage, não age para o passado, com exceção
do caso de trazer um benefício ao acusado. Assim, se a nova lei de crimes fiscais, estabeleceu que
é crime contrair dívidas, no final do mandato, deixando-as a seu
sucessor, sem dinheiro em caixa para saudá-las, tal somente poderá gerar
efeitos para aqueles agentes públicos que assim procederem após a
entrada em vigência da nova lei, antes não.
Em outras palavras, não se pode mudar as regras do
jogo, durante o jogo, para que tais regras novas alcancem condutas
realizadas no início do jogo, muito antes das regras novas existirem.
Seria um contra senso, senão uma armadilha e não é isso que deseja o
legislador.
Dessa forma, caso não se consiga a prorrogação da
entrada em vigência dessa nova lei, instaurada a investigação, haverá
que se apurar se eventual dívida contraída ocorrera antes ou após o dia
20 de outubro de 2000. Se fora antes, não há crime, pela ausência de
previsão legal nesse sentido, à época dos fatos. Se ocorrera após, o
crime poderá ter existido.
Ainda assim, a conduta em exame somente seria crime se
realizada pela modalidade dolosa, quando o agente quer, pretende, deseja o
resultado, não se admitindo a tipicidade, quando o agente a tenha
realizado por culpa, isto é, por negligência, imperícia ou
imprudência, o que afastaria o caráter criminoso da conduta.
Assim, ressalto ainda que esta lei é complexa e prevê
muitas condutas, optamos pois, em comentá-la sob o aspecto de sua
severidade extremada, o que pensamos desnecessária e relembramos alguns
princípios jurídicos que precisam ser observados quando da análise do
texto legal.
Desses princípios destacamos a irretroatividade da lei
penal, salvo para benefício do acusado e também o princípio da reserva
legal, segundo o qual, uma conduta somente pode ser considerada crime se
existia lei anterior assim definindo-a, na ocasião em que ocorrera, caso
contrário, não haverá crime.
Um derradeiro lembrete, é que o eventual agente, caso
condenado por esse crime, poderá ainda obter a substituição de sua pena
de prisão por uma pena alternativa, conforme prevê a legislação
vigente, o que mais uma vez demonstra o despreparo do legislador que
inaugura lei com pena severíssima, alardeia tal fato, desconhecendo que
dificilmente essa pena será imposta, face a substituição possível,
frustando dessa forma a nação que sente-se, mais uma vez, iludida.
Muito ainda se falará sobre essa lei, inclusive sobre
sua vigência e efeitos, todavia, a priori, a preocupação dos
prefeitos, pelas condutas anteriores é descabida, uma vez que poderíamos
estar no plano da imoralidade, mas jamais da ilegalidade penal.
Breves considerações sobre os crimes de responsabilidade
Hálisson Rodrigo Lopes
Resumo: O art. 1º do Decreto-Lei n.º 201/67 traz consignados
nos seus 23 (vinte e três) incisos todos os crimes de responsabilidade
do Prefeito e seus substitutos, os quais estão sujeitos ao julgamento
pelo Poder Judiciário através de uma das Câmaras ou Turmas do Tribunal
de Justiça do Estado (indicado pelo seu Regimento Interno),
independentemente da manifestação da Câmara dos Vereadores. Todos os
crimes de responsabilidade são dolosos, isto é, intencionais, porquanto o
Prefeito ou seu substituto busca de forma intencional o resultado, ou
assume o risco de produzi-lo. O sujeito ativo será sempre o Prefeito ou
seu substituto. No entanto, tendo em vista a importância das funções
exercidas pelo sujeito ativo, bem como os danos à coletividade, tal
modalidade delitiva merece um estudo mais aprofundado, sendo o objetivo
de tal trabalho.
Palavras-chave: crime; responsabilidade; Prefeito. Abstract: Art. 1 of Decree-Law no. 201/67 provides reflected
in their 23 (twenty three) items all crimes of responsibility of the
Mayor and their substitutes, which are subject to trial by the judiciary
through one chamber or the classes Court of the state (indicated by its
Bylaws), regardless of the manifestation of the City Council. All
crimes of responsibility are intentional, ie, intentional, because the
Mayor or his substitute intentionally search results, or assume the risk
of producing it. The active subject is always the mayor or his deputy.
However, in view of the importance of the functions performed by an
active subject, as well as the damage to society, this modality criminal
offense deserves further study, with the goal of such work. Keywords: crime; responsibility; Mayor. Sumário: 1. Os delitos do art. 1º do Decreto-lei n. 201/67; 2.
Dos Crimes Apenados com Reclusão; 3. Dos Crimes Apenados com Detenção;
4. Os Crimes de Responsabilidade e a Lei dos Crimes Contra as Finanças
Públicas; 5. Referências. 1. Os delitos do art. 1º do decreto-lei n. 201/67
O art. 1º do Decreto-Lei n.º 201/67 traz consignados nos seus 23
(vinte e três) incisos todos os crimes de responsabilidade do Prefeito e
seus substitutos, os quais estão sujeitos ao julgamento pelo Poder
Judiciário através de uma das Câmaras ou Turmas do Tribunal de Justiça
do Estado (indicado pelo seu Regimento Interno), independentemente da
manifestação da Câmara dos Vereadores.
Todos os crimes de responsabilidade são dolosos, isto é,
intencionais, porquanto o Prefeito ou seu substituto busca de forma
intencional o resultado, ou assume o risco de produzi-lo. O sujeito
ativo será sempre o Prefeito ou seu substituto.
Sobre as características dos crimes de responsabilidade, Paulo
Mascarenhas (1990, p. 70) com sabedoria ímpar, assim se expressou:
“Os crimes definidos neste artigo dispensam a valoração do resultado
para a tipificação do delito, não importando se o dano causado ao erário
ou ao patrimônio públicos foi de maior ou menor monta. O que interessa
indagar é se o agente, ao praticar o ato definido neste artigo como
crime de responsabilidade, agiu em prol do interesse público, ou, ao
contrário, para satisfazer interesse pessoal ou de terceiro. Naquele
caso, ou seja, no interesse da Administração, o procedimento do agente,
conquanto irregular, não terá caracterizado crime, não sendo, pois,
punível. Se, ao inverso, o elemento motivador foi o interesse pessoal do
agente – o prefeito ou seu substituto – ou de terceiro a quem queria
beneficiar, trata-se, inequivocamente, de crime de responsabilidade,
punível na forma e modo previsto neste Decreto-Lei.”
Há de se asseverar que todos os crimes previstos no art. 1º são de
ação penal pública, podendo o representante do Ministério Público
oferecer denúncia, mesmo não havendo representação. Da mesma forma, a
autoridade policial tomando conhecimento do delito, possuindo elementos
indiciários suficientes para o início das investigações poderá instaurar
o competente inquérito policial. 2. Dos crimes apenados com reclusão.
Os incisos I e II do art. 1º (Decreto-lei n. 201/67)[1]
tratam-se das condutas ilícitas de maior potencialidade ofensiva,
praticadas pelos Prefeitos Municipais, merecendo maior repreensão, ou
seja, pena de reclusão de 2 (dois) a 12 (doze) anos, além das penas
acessórias constantes no § 2º do artigo supracitado.
Primeiramente, faremos a distinção entre reclusão e detenção. Tal
diferenciação, segundo Luiz Regis Prado (2001, p. 351), hoje se
restringe quase que exclusivamente ao regime de cumprimento da pena, que
na primeira hipótese deve ser feito em regime fechado, semi-aberto ou
aberto, enquanto na Segunda alternativa – detenção – admite-se a
execução somente em regime semi-aberto ou aberto, segundo dispõe o art.
33, caput, do Código Penal. De conseguinte, a distinção ente
reclusão e detenção é meramente quantitativa, fundada basicamente na
maior gravidade da primeira.
A objetividade jurídica focalizada pelo legislador, referente aos
incisos mencionados, foi a proteção dos bens, rendas e serviços
públicos, para que os mesmos não fosse apropriados, desviados ou
utilizados indevidamente pelo chefe do Executivo municipal, para a
satisfação de interesses próprios ou alheios.
O art. 66 do Código Civil[2]
especifica os bens públicos. Não obstante, Tito Costa ensina que é
preciso não se esquecer dos bens pertencentes às autarquias ou a outros
entes paraestatais, pois estes são, também, bens públicos. Tudo o que
constitua patrimônio do Poder Público é considerado, para os efeitos do
Decreto-lei n. 201/67, bem público. (COSTA, 1998, p. 43)
É cediço que as rendas públicas constituem parte de um todo maior que
se denomina receita pública, sendo a última o gênero do qual a primeira
é a espécie. Alberto Deodato conceitua o que seja receita pública como
sendo o capital arrecadado do povo, tomado por empréstimo ou produzido
pela renda dos seus bens ou pela sua atividade, de que o Estado dispõe
para fazer face às despesas públicas. (DEODATO, 1987, p. 35)
Por fim, Hely Lopes Meirelles (1999, p. 297) conceitua serviço
público como todo aquele restado pela Administração ou por seus
delegados, sob normas e controles estatais, para satisfazer necessidade
essencial ou secundária da coletividade ou simples conveniências do
Estado.
Atendendo aos princípios consagrados na política criminal, bem como a
maior lesividade observada nas condutas acima descritas, o legislador
utilizou-se do recurso da majoração da pena privativa de liberdade para
conter a prática dos delitos constantes dos incisos I e II do art. 1º, o
que se verifica da primeira parte do § 2º do artigo acima, que prevê
uma pena de reclusão de 2 (dois) a 12 (doze) anos. Sobre a proporção
entre os delitos e as penas, Cesare Beccaria (1997, p. 39) assevera:
“Se o prazer e a dor são a força motriz dos seres sensíveis, se entre
os motivos que impelem os homens para ações mais sublimes foram
colocados, pelo invisível legislador, o prêmio e o castigo, a
distribuição inexata destes produzirá a contradição, tanto menos
observada, quanto mais comum, de que as penas castigam os delitos a que
deram origem. Se pena igual for cominada a dois delitos que
desigualmente ofendem a sociedade, os homens não encontrarão nenhum
obstáculo mais forte para cometer o delito maior, se disso resultar
maior vantagem.” 3. Dos crimes apenados com detenção
Punindo com pena privativa de liberdade, consistente em detenção de 3
(três) meses a 3 (três) anos, o Decreto-Lei n.º 201/67, nos incisos III
à XXIII do art. 1º, tipifica diversas condutas criminosas praticas pelo
Prefeito Municipal.
Primeiramente, pune-se o desvio ou a aplicação indevida, das rendas
ou verbas públicas. Podemos observar que a objetividade jurídica do
inciso III do Decreto-lei n.º 201/67[3], é o mesmo dos dois primeiros incisos, diferenciando apenas a conduta, que é de menor potencialidade ofensiva.
Outra preocupação do legislador foi garantir a aplicação do princípio
constitucional da legalidade na Administração Pública Municipal. Na
ótica de Kildare Gonçalves de Carvalho, o princípio da legalidade
subordina a administração pública à lei. Diferentemente do indivíduo,
que é livre para agir, podendo fazer tudo o que a lei não proíbe, a
administração, somente poderá fazer o que a lei manda ou permite.
(CARVALHO, 1997, p. 311)
O princípio da legalidade é o princípio basilar do regime
jurídico-administrativo, já que o direito administrativo nasce com o
Estado de Direito: é uma conseqüência dele. É o fruto da submissão do
Estado à lei. É em suma: a consagração da idéia de que a Administração
Pública só pode ser exercida na conformidade da lei e que, de
conseguinte, a atividade administrativa é atividade sublegal,
infralegal, consistente na expedição de comandos complementares à lei.
(MELLO, 1994, p. 47)
Por conseguinte, plenamente justificável se torna o fato do
Decreto-lei n.º 201/67 prevê, em seus incisos IV, V, VIII, IX, X, XIII,
XIV e XV, as seguintes condutas típicas, punindo a desobediência ao
preceito de ordem legal[4]:
empregar subvenções, auxílios, empréstimos ou recursos de qualquer
natureza, em desacordo com os planos ou programas a que se destinam;
ordenar ou efetuar despesas não autorizadas por lei, ou realizá-las em
desacordo com as normas financeiras pertinentes; contrair empréstimos,
emitir apólices, ou obrigar o Município por títulos de crédito, sem
autorização da Câmara, ou em desacordo com a lei; conceder empréstimos,
auxílios ou subvenções sem autorização da Câmara, ou em desacordo com a
lei; alienar ou onerar bens imóveis, ou rendas municipais, sem
autorização da Câmara, ou em desacordo com a lei; nomear, admitir o
designar servidor, contra expressa disposição de lei; negar execução a
lei federal, estadual ou municipal, ou deixar de cumprir ordem judicial,
sem dar o motivo da recusa ou da impossibilidade, por escrito, à
autoridade competente; deixar de fornecer certidões de atos ou contratos
municipais dentro do prazo estabelecido por lei.
Há de se salientar que o Decreto-lei 201/67 pôs em evidência a
importância da Câmara Municipal (incisos VIII, IX e X do art. 1º do
Decreto-lei n.º 201/67), como auxiliar da administração local e sem cuja
autorização, expressa em lei, o Prefeito não pode praticar certos e
determinados atos, havendo punição no caso da ausência de autorização. A
esse propósito lembra Hely Lopes Meirelles (1997, p. 570):
“Não é a Câmara que concede autorização a terceiros, para a
realização de qualquer ato, obra ou serviço no Município; ela somente
autoriza o Prefeito a praticar o ato administrativo que dependa da
concordância da edilidade. Ao chefe do Executivo é que incumbe, sempre e
sempre, praticar concretamente o ato autorizado pela Câmara, dando-lhe a
forma administrativa conveniente. A Câmara autoriza: o Prefeito
executa.[5]”
A Câmara Municipal possui ainda como competência o julgamento das
contas da administração local, estando o Prefeito obrigado a prestá-las
sob pena de incidir em crime de responsabilidade, a teor dos incisos VI e
VII do Decreto-lei n.º 201/67: deixar de prestar contas anuais da
administração financeira do Município à Câmara dos Vereadores, ou ao
órgão que a Constituição do Estado indicar, nos prazos e condições
estabelecidos; deixar de prestar contas, no devida tempo, ao órgão
competente, da aplicação de recursos, empréstimos, subvenções auxílios
internos ou externos, recebidos a qualquer título.
O inciso XI do art. 1º do Decreto-lei n.º 201/67, prevê como crime de
responsabilidade praticado por Prefeito Municipal, a aquisição de bens,
ou a realização de serviços e obras sem concorrência ou coleta de
preços, nos casos exigidos em lei.
O tipo acima busca preservar a utilização de uma das formas de
licitação, eis que a mesma é obrigatória para as obras, serviços,
compras, alienações, concessões e locações, no âmbito da Administração
municipal direta e indireta.
A licitação corresponde, na visão de Márcio Fernando Elias Rosa
(2001, p. 78), a procedimento administrativo voltado à seleção da
proposta mais vantajosa para a contratação desejada pela Administração e
necessária ao atendimento do interesse público. Independe a fixação da
designação, se processo ou procedimento, porquanto ambos são aceitos e
referidos pela doutrina. Importante fixar que a licitação possui dúplice
finalidade: a) permitir a melhor contratação possível (seleção da
proposta mais vantajosa); b) possibilitar que qualquer interessado possa
validamente participar da disputa pelas contratações.
O delito previsto no inc. XI diz respeito à aquisição de bens ou à
realização de serviços e obras sem licitação: especificamente, sem
concorrência ou coleta de preços, nos casos exigidos em lei.
No caso, o texto fundamental é a Lei 8.666/93, a chamada Lei das
Licitações, de aplicação obrigatória pelos Estados e Municípios. Se
antes Estados e Municípios podiam legislar sobre licitações, a partir da
Constituição de 1988 a matéria passou para a competência exclusiva da
União, com disposto no art. 22, XXVII. Lei complementar, diz ainda a
Carta Magna, poderá autorizar os Estados a legislar sobre questões
específicas das matérias relacionadas no art. 22. Mas ao Município não é
dada tal faculdade. . (COSTA, 1998, p. 81)
Temos aqui, ainda uma vez, uma norma penal em branco, pois para a
configuração do crime em tela, há necessidade de verificarem-se
condições estabelecidas em textos de leis extrapenais vigentes. In casu,
o texto fundamental é a Lei 8.666, na parte em que trata das licitações
para compras, obras, serviços e alienações, e que se aplica aos Estados
e Municípios.
Ainda sobre o inciso XI do art. 1º (Decreto-Lei n.º 201/67), José Nilo de Castro (2000, p. 144) observa com sabedoria ímpar:
“A lei 8.666/93 dispõe sobre sanções penais, aplicáveis aos agentes
administrativos (art. 82), sujeitando-os inclusive à perda de mandatos
eletivos (art. 83). O Decreto-lei 201/67, art. 1º, inciso XI, prescreve a
responsabilidade penal dos Prefeitos em ilícitos coincidentes com
alguns dos previstos na Lei 8.666/93, com sanções penais até mais graves
do que as previstas no Decreto-lei 201/67, art. 1º, XI. Daí, a questão:
cometidas tais espécies de ilícitos penais por Prefeitos, que
penalidade prevalece: a do Decreto-lei 201/67 ou a da Lei 8.666/93?
Prevalecerá a do Decreto-lei 201/67, art. 1º, XI, porque, a uma, o
decreto-lei é norma especial e, a duas, as punições da Lei 8.666/93 são
mais rigorosas (art. 89, 90, 92 e 97). Aplicação do princípio geral de
direito da norma mais benigna aqui se impõe.”
Constitui, ainda, crime de responsabilidade, nos termos do inc. XII
do art. 1º do Decreto-lei 201/67, a prática das seguintes condutas:
antecipar ou inverter a ordem de pagamento a credores do Município, sem
vantagem para o erário.
O pagamento é a última fase do processamento da despesa pública, com
rigorosa obediência ao preceituado nos art. 62, 64, 65 e 67 da Lei
4.320/64[6], devendo, rigorosamente, ser efetuado após regular liquidação e por despacho expresso da autoridade competente.
Pelo art. 67 da mencionada lei, cujo embasamento encontra raízes no art. 100 da Constituição Federal de 1988[7],
os pagamentos devidos pela Fazenda Pública em virtude de sentença
judiciária far-se-ão na ordem de apresentação dos precatórios e à conta
dos créditos respectivos, proibida a designação de casos ou de pessoas
nas dotações orçamentárias e nos créditos extra-orçamentários abertos
para este fim. Outrossim, ainda consoante determina o § 1º do
supramencionado art. 100 da CF/88, é obrigatória a inclusão, no
orçamento das entidades de direito público, de verba necessária ao
pagamento dos seus débitos constantes de precatórios judiciários,
apresentados até primeiro de julho. (FRANCO, 2001, p. 2721)
Naturalmente que as ordens de pagamento, em decorrência do
entendimento do inciso ora comentado, deverão ser efetivados segundo a
sua colocação cronológica na repartição pagadora (tesouraria ou
pagadoria regularmente instituída no art. 65 da Lei 4.320/64); e somente
poderão sofrer antecipação ou inversão quando oferecer o procedimento
vantagem para o erário público, v. g., os descontos normalmente
concedidos pelos credores para pagamentos em determinadas circunstâncias
e condições. Caso contrário, não evidenciada vantagem alguma para o
erário público, qualquer antecipação ou inversão na ordem de pagamento
configura ilícito de responsabilidade.[8]
4. Os crimes de responsabilidade e a lei dos crimes contra as finanças públicas
A Lei Federal n. 10.028, de 19 de outubro de 2000, define novos
crimes contra a administração pública, que estão sendo chamados de
“crimes de responsabilidade fiscal”. Assim, desde 20 de outubro de 2000,
temos mais uma lei para exercer controle sobre os atos dos
administradores públicos federais, estaduais e municipais, no que diz
respeito às finanças públicas. A nova lei forma um conjunto com a
denominada Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n. 101, de 4
de maio de 2000), prevendo como crime as condutas dos gestores públicos
e ordenadores de despesas públicas que violarem certos preceitos desta.
Trata-se de mais um instrumento legislativo para aprimoramento da
administração pública brasileira, visando a efetiva punição dos agentes
políticos e funcionários públicos que, dolosamente,gerirem as finanças
públicas de forma ilegal ou lesiva ao interesse público, prejudicando
toda a população, responsável pelo pagamento dos tributos. (LEONARDO,
2001, p. 16)
A previsão de criminalização da conduta de chefes de executivo
municipal mereceu atenção especial, na nova lei penal, que, também,
altera o Decreto-lei n. 201, de 1967, que trata dos “crimes de
responsabilidade de prefeitos”, acrescentando a definição de novos tipos
penais, relativo a eventual conduta dolosa dos mesmos, na gestão fiscal
das contas públicas do município.
Com o advento da Lei n. 10.028/00, houve profunda alteração no art.
1º do Decreto-Lei n. 201/67, sendo acrescentado os incisos XVI à XXIII,
os termos do art. 4º da supracitada lei, punindo com pena de detenção de
3 (três) meses a 3 (três) anos, as seguintes condutas:
a) deixar de
ordenar a redução do montante da dívida consolidada, nos prazos
estabelecidos em lei, quando o montante ultrapassar o valor resultante
da aplicação do limite máximo fixado pelo Senado Federal; b) ordenar ou
autorizar a abertura de crédito em desacordo com os limites
estabelecidos pelo Senado Federal, sem fundamento na lei orçamentária ou
na de crédito adicional ou com inobservância de prescrição legal; c)
deixar de promover ou de ordenar, na forma da lei, o cancelamento, a
amortização ou a constituição de reserva para anular os efeitos de
operação de crédito realizada com inobservância de limite, condição ou
montante estabelecido em lei; d) deixar de promover ou de ordenar a
liquidação integral de operação de crédito por antecipação de receita
orçamentária, inclusive os respectivos juros e demais encargos, até o
encerramento do exercício financeiro; e) ordenar ou autorizar, em
desacordo com a lei, a realização de operação de crédito com qualquer um
dos demais entes da Federação, inclusive suas entidades da
administração indireta, ainda que na forma de novação, refinanciamento
ou postergação de dívida contraída anteriormente; f) captar recursos a
título de antecipação de receita de tributo ou contribuição cujo fato
gerador ainda não tenha ocorrido; g) ordenar ou autorizar a destinação
de recursos provenientes da emissão de títulos para finalidade diversa
da prevista na lei que a autorizou; h) realizar ou receber transferência
voluntária em desacordo com limite ou condição estabelecida em lei.
É oportuno lembrar que, segundo o art. 29, inciso I, da LC 101, de
40.05.2000, dívida pública consolidada ou fundada é definida como o
montante total, apurado sem duplicidade, das obrigações financeiras do
ente da Federação, assumidas em virtude de leis, contratos, convênios ou
tratados e da realização e operações de crédito, para amortização em
prazo superior a doze meses.
A primeira observação que o estudo impõe, na ótica de Ruy Stoco
(2001, p. 2734), é no sentido de que o Chefe do Executivo Municipal não
se livra da responsabilização penal pelo só fato de argumentar que a
desobediência ao preceito decorreu da inércia, má-fé, omissão ou
incompetência de seus prepostos. Nem caberá alegar que a aplicação dos
recursos, sua distribuição, assunção de encargos, consolidação da
dívida, empenho de verbas e outras tarefas de gestão financeira são de
atribuição do seu secretário ou de qualquer outro agente público, por
força de delegação de atribuições.
Verifique-se a dicção do preceito quando dispõe: “deixar de ordenar”,
restando evidente e palmar que, embora se trate de atividade delegada, a
ação física punível é justamente a omissão do Prefeito por deixar de
determinar aos seus auxiliares responsáveis direitos pelo gerenciamento
da dívida a obediência a limites estabelecidos dentro do prazo fixado. A
responsabilidade é pessoal do Prefeito, ainda que tenha delegado tais
função, posto que consagrado o princípio de que o superior responde
criminalmente pelos atos de seus propostos.
O que se nota é o objetivo de moralizar a aplicação das verbas
pública, bem como a obediência aos limites impostos na Lei de
Responsabilidade Fiscal, alçou algumas condutas, tidas até então como
infrações administrativas, a condições de crimes, tal como já o fizera
como em alguns dos incisos I a XV do Decreto-Lei n.º 201/67, em sua
redação primitiva.
Com a vigência, a partir de outubro de 2000, da nova redação
acrescentada à legislação penal, os prefeitos que perderam a reeleição
ou não conseguiram eleger seu sucessor não puderam, como no passado,
deixar herança financeira onerosa de final de mandato para prefeitos
eleitos, que foram empossados em janeiro de 2001, como era comum no
passado.
Referências bibliográficas:
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CASTRO, José Nilo de. A Defesa dos Prefeitos e Vereadores em Face do Decreto-Lei n. 201/67. 4ª ed. Belo Horizonte: Del Rey, 2000.
DEODATO, Alberto. Manual de ciências das finanças. 3ª ed. São Paulo: Saraiva, 1987.
FRANCO, Alberto Silva (Coord.) et al. Leis Penais Especiais e sua Interpretação Jurisprudencial. 7ª ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2001, v. 2.
LEONARDO, Marcelo. Crimes de Responsabilidade Fiscal. Belo Horizonte: Del Rey, 2001.
MASCARENHAS, Paulo. Improbidade Administrativa e Crime de Responsabilidade de Prefeito. São Paulo: LED, 1999.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 24ª ed. São Paulo: Malheiros, 1999.
MELLO, Celso Antônio Bandeira. Curso de Direito Administrativo. 5ª ed. São Paulo: Malheiros, 1994.
PRADO, Luiz Regis. Curso de Direito Penal Brasileiro. 2ª ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2001, v. 1.
ROSA, Márcio Fernando Elias Rosa. Direito Administrativo. 2ª ed. São Paulo: Saraiva, 2001, v. 19.
Notas:
[1]
Art. 1º. São crimes de responsabilidade dos Prefeitos Municipais,
sujeitos ao julgamento do Poder Judiciário, independentemente do
pronunciamento da Câmara dos Vereadores:
I – apropriar-se de bens ou rendas públicas, ou desviá-los em proveito próprio ou alheio;
II – utilizar-se, indevidamente, em proveito próprio ou alheio, de bens, rendas ou serviços públicos;
I – Os de uso comum do povo, tais como os mares, rios, estradas, ruas e praças.
II – Os de uso especial, tais como os edifícios ou
terrenos aplicados a serviço ou estabelecimento federal, estadual ou
municipal.
III – Os dominicais, isto é, os que constituem o
patrimônio da União, dos Estados, ou dos Municípios, como objeto de
direito pessoal ou real de cada uma dessas entidades.
[3] III – desviar, ou aplicar indevidamente, rendas ou verbas públicas;
[4]
A desobediência a qualquer preceito de ordem legal, mesmo que de âmbito
local, configura a prática de ato ilícito, já que a Administração
Pública está adstrita, única e exclusivamente, aos parâmetros
orçamentários e deles jamais poderá fugir, consoante mandamento
constitucional já comentado (Direitos e Deveres dos Poderes Municipais, Associação Brasileira de Municípios, Doc. 23, julho de 1977, p. 18).
[6] Art. 62. O pagamento da despesa só será efetuado quando ordenado após sua regular liquidação.
Art. 64. A ordem de pagamento é o despacho exarado por autoridade competente, determinando que a despesa seja paga.
Parágrafo único. A ordem de pagamento só poderá ser exarada em documentos processados pelos serviços de contabilidade.
Art. 65. O pagamento da despesa será efetuado por
tesouraria ou pagadoria regularmente instituída, por estabelecimentos
bancários credenciados e, em casos excepcionais, por meio de
adiantamento.
Art. 67. Os pagamentos devidos pela Fazenda
Pública, em virtude de sentença judiciária, far-se-ão na ordem de
apresentação dos precatórios e à conta dos créditos respectivos, sendo
proibida a designação de casos ou de pessoas nas dotações orçamentárias e
nos créditos adicionais abertos para esse fim.
[7]
Art. 100. À exceção dos créditos de natureza alimentícia, os pagamentos
devidos pela Fazenda Federal, Estadual ou Municipal, em virtude de
sentença judiciária, far-se-ão exclusivamente na ordem cronológica de
apresentação dos precatórios e à conta dos créditos receptivos, proibida
a designação de casos ou de pessoas nas dotações orçamentárias e nos
créditos adicionais abertos para este fim.
§ 1º. É obrigatória a inclusão, no orçamento das
entidades de direito público, de verba necessária ao pagamento de seus
débitos constantes de precatórios judiciários, apresentados até 1º de
julho, data em que terão atualizados os seus valores, fazendo-se o
pagamento até o final do exercício seguinte.
§ 2º. As dotações orçamentárias e os créditos
abertos serão consignados ao Poder Judiciário, recolhendo-se as
importâncias respectivas à repartição competente, cabendo ao Presidente
do Tribunal que proferir a decisão exeqüenda determinar o pagamento,
segundo as possibilidades do depósito, e autorizar, a requerimento do
credor e exclusivamente para o caso de preterimento de seu direito de
precedência, o seqüestro da quantia necessária à satisfação do débito.
§ 3º. O disposto no caput deste artigo,
relativamente à expedição de precatórios, não se aplica aos pagamentos
de obrigações definidas em lei como de pequeno valor que a Fazenda
Federal, Estadual e Municipal deva fazer em virtude de sentença judicial
transitada em julgado.
[8]Direitos e Deveres dos Poderes Municipais, publicação da Associação Brasileira de Municípios, julho/1977, Doc. 23, 26-27 p.
Informações Sobre o Autor
Hálisson Rodrigo Lopes
Assessor de Juiz, Professor da Faculdade de Direito Doctum de Teófilo
Otoni, Professor da Faculdade de Direito do Vale do Rio Doce, Mestre em
Direito, Pós-Graduado em Direito Público, Pós-Graduado em Direito
Administrativo, Pós-Graduando em Direito Civil e Processual Civil
O
senador Aloysio Nunes disse em entrevista à TVEJA que a oposição vai
trancar a pauta e impedir a votação no texto que altera a LDO para
eliminar a meta de superávit de 2014. Mas segundo o parlamentar, ainda
que a lei seja alterada o crime já foi cometido. “No rigor da lei há
motivos para processo de impeachment de qualquer forma”, afirmou o
senador. Ele conversou no Direto ao Ponto com Joice Hasselmann.
Não
se entende até hoje porque não se realizou e efetivou o impeachment de
nossa presidente da republica. É certo que havia e há possibilidade de
abertura de processo de impeachment presidencial por culpa ou dolo
cometida em função de ato de improbidade administrativa.
De conformidade com nossa Constituição Federal, em seu artigo 85, inciso V,
como já declarou e provou o eminente jurista Ives Gandra Martins, o
impeachment por atos cometidos contra a probidade e administração, são e
estão agasalhados pelo citado artigo.
E, somando-se, ainda a este o artigo37, parágrafo 5, da CF/88, onde se vivifica a imprescritibilidade, e das ações de ressarcimento que o Estado tem contra
o
agente público que gerou a lesão por culpa ou dolo. Discordo alias,
totalmente com o professor que utiliza luvas de pelica para dizer da
atuação da sra Presidente, que agiu, clara e inequivocadamente com dolo,
e não apenas com culpa.
E o povo não ignora isso...
Some-se a isso, se quisermos estar baseados robustamente em lei, porque a ilicitude salta aos olhos, e é vergonhosa, a lei das S/A, no que se refere a vigilância do Conselho Administrativo e a própria lei do Impeachment que em seu artigo 9º, inciso 3º (nº 1.079/50 com as modificações da lei nº 10.028/00)
que determina: "São crimes de responsabilidade contra a probidade de
administração: 3 - Não tornar efetiva a responsabilidade de seus
subordinados, quando manifesta em delitos funcionais ou na prática de
atos contrários à Constituição". Viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade às instituições". Dilma violou os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade às instituições". Feriu a Carta Magna de nosso pais, e enquadrou-se perfeitamente na lei do Impeachment
E o que há de se falar do escândalo do PETROLÃO? Do LAVAJATO?
Bilhões
de dólares foram desviados de nosso pais, roubados ilicitamente por
partidos políticos, empreiteireiras, homens direcionados por ela e por
Lula, o caso do escândalo de Pasadina! E o resultado esta aí. Escolas em
numero insuficiente, totalmente destruídas, professores em greve há
seis meses, hospitais e postos de saúde, com ratos e baratas convivendo
pacificamente com pacientes deitados no chão, as obras da COPA (2014)
sequer iniciadas, transporte fizeram em 8 anos apenas 10%do que nos
propuséramos. E nem se diga que é reponsabilidade do Estado, pois
não nos repassam a verba que em primeira mao, o Estado produziu e foi
direto para Brasilia.
O povo esta em um estado de descrença
total, veja-se, a esse respeito, as noticias do Jornal Nacional, e,
finalmente, a Segurança Pública e ainda estão em duvida se votam ou não a
lei da maioridade penal.
. E IVES GANDRA DA SILVA MARTINS e outro parecer, ainda assim profere:
Na
sequência do parecer, referi-me à destruição da Petrobras, reduzida a
sua expressão nenhuma, nos anos de gestão da presidente Dilma Rousseff
como presidente do Conselho de Administração e como presidente da
República, por corrupção ou concussão, durante oito anos, com desfalque
de bilhões de reais, por dinheiro ilicitamente desviado e por operações
administrativas desastrosas, que levaram ao seu balanço não poder sequer
ser auditado.
Como a própria presidente da República declarou
que, se tivesse melhores informações, não teria aprovado o negócio de
quase US$ 2 bilhões da refinaria de Pasadena (nos Estados Unidos), à
evidência, restou demonstrada ou omissão, ou imperícia ou imprudência ou
negligência, ao avaliar o negócio.
E a insistência, no seu
primeiro e segundo mandatos, em manter a mesma diretoria que levou à
destruição da Petrobras está a demonstrar que a improbidade por culpa
fica caracterizada, continuando de um mandato ao outro.
À luz
desse raciocínio, exclusivamente jurídico, terminei o parecer afirmando
haver, independentemente das apurações dos desvios que estão sendo
realizadas pela Polícia Federal e pelo Ministério Público (hipótese de
dolo), fundamentação jurídica para o pedido de impeachnt (hipótese de
culpa).
Sylvia
Romano
advogada trabalhista • São Paulo (SP)
Formada em ciencia juridicas e sociais pela Unidade Mackenzie no ano de
1972.Promoveu ,atraves de seu escritorio dois grandes congressos
nacionais,escreveu 140 artigos ,todos publicados em jornais de grande
circulação(vide SYLVIA ROMANO)
Extraído de: http://casosediligenciasdasylviaromano.jusbrasil.com.br/artigos/198139534/o-impeachment-de-nossa-presidente-da-republica?ref=topic_feed
Colunista Eliane Cantanhêde cita a decisão do Tribunal de Contas da
União sobre as contas do governo em 2014 e diz que o que está em jogo
não são dedos nem anéis, mas sim a própria cabeça de Dilma: ‘Pela lei e
pelo parecer do jurista Miguel Reale Junior, por encomenda do PSDB, ela
pode ser julgada por ter recorrido às tais “pedaladas fiscais” para
fechar artificialmente suas contas. Apesar da dinâmica diferente, uma
ação por crime de responsabilidade tem o mesmo objetivo de um
impeachment: a destituição do, ou da, presidente’
A colunista Eliane Cantanhêde cita o desgaste do governo com as
votações no Congresso, mas afirma que as delicadas questões do fator
previdenciário e das desonerações são pinto perto do estrago político
causado pelo Tribunal de Contas da União.
“No caso do TCU, o que está em jogo não são dedos nem anéis, mas sim a
própria cabeça de Dilma. Pela lei e pelo parecer do jurista Miguel
Reale Junior, por encomenda do PSDB, ela pode ser julgada por ter
recorrido às tais “pedaladas fiscais” para fechar artificialmente suas
contas. Apesar da dinâmica diferente, uma ação por crime de
responsabilidade tem o mesmo objetivo de um impeachment: a destituição
do, ou da, presidente”, afirma.
Ela ressalta que, durante um mês, Dilma terá que quebrar a cabeça
(dela, do ex-ministro Guido Mantega e da sua atual assessoria) para
explicar as contas, as pedaladas e as previsões erradas (leia mais).
Tribunal
de Contas dá 30 dias para a presidente explicar distorções de R$ 281
bilhões no balanço de 2014. No pior cenário para o Planalto, poderia
levar ao impeachment
19/06/2015 19:30
// Por: Gabriel Baldocchi
Pedalada
fiscal é o nome dado ao artifício contábil usado pela administração
pública para melhorar o resultado das contas do governo. Trata-se de um
princípio tão simples quanto a lógica do devedor que adia pagamentos aos
credores para fingir que está com as finanças sob controle, seja ele
uma pessoa física ou uma empresa privada. No entanto, o servidor que
recorre a essa prática com dinheiro público, corre o risco de cometer um
crime e ser responsabilizado por isso. Ao longo do primeiro mandato da
presidente Dilma Rousseff, as pedaladas se tornaram comuns, alcançando o
auge no ano eleitoral de 2014, quando o Tesouro Nacional deixou de
repassar R$ 37,1 bilhões a bancos públicos para programas sociais, como o
Bolsa Família e o Minha Casa, Minha Vida.
Apurada pelo Tribunal
de Contas da União (TCU), essa conta agora ameaça a estabilidade do
governo, porque pode implicar na reprovação das contas do ano passado.
Na quarta-feira 17, pela primeira vez na história, a Corte de
fiscalização demandou novos esclarecimentos da Presidência a respeito
dos indícios de irregularidades encontrados nos números. O TCU concluiu
que, sem receber do Tesouro, a Caixa Econômica Federal e o Banco do
Brasil usaram recursos próprios para fazer os pagamentos e acabaram
financiando o governo, o que é proibido pela Lei de Responsabilidade
Fiscal (LRF), que acaba de completar 15 anos.
Essa era uma
prática muita usada pelos Estados junto aos seus bancos regionais na
década de 1990 e contribuiu para acentuar a severa crise bancária da
época, quando o governo foi obrigado a socorrer uma série de
instituições financeiras. A avaliação das contas do primeiro governo
Dilma encontrou mais irregularidades. Ao todo, as distorções somam R$
281 bilhões e incluem desde divergências nos créditos a receber dos
contribuintes até a omissão de registros na dívida líquida da União.
Outra infração à Lei de Responsabilidade Fiscal teria sido cometida pela
equipe do então secretário do Tesouro, Arno Augustin, que não congelou
os gastos no quarto bimestre, mesmo diante de um quadro de arrecadação
pífia. A presidente Dilma terá 30 dias para se defender
das 13 irregularidades apontadas – além das pedaladas, há
questionamentos como a falta de metas no Orçamento. Como
instituição técnica, o TCU apenas baliza o Legislativo em relação às
contas. Um parecer de reprovação, portanto, não tem efeito prático
imediato. Segue para ser apreciado pelo Congresso. Só aí, então, é que
se abre a possibilidade de um processo de impeachment da presidente ou
de uma condenação por crime de responsabilidade. Deputados e senadores
vinham tratando com desleixo essa parte do processo, que é um pilar
constitucional.
Contas de governos passados ainda estão pendentes
de apreciação — a última avaliação foi feita em 2002. “A administração
tem de agir com transparência e, se as contas devem ser prestadas,
precisam ser apreciadas, sob pena de o sistema jurídico cair por terra”,
afirma Antônio Cecílio Moreira Pires, professor de direito
administrativo da Universidade Mackenzie. Ainda que eventuais efeitos
práticos estejam distantes, a ameaça mais iminente pode atrapalhar a
equipe econômica em seu esforço para conquistar a confiança do mercado.
Um cartão amarelo do TCU levantaria dúvidas sobre se a prática já foi
completamente abandonada. Também acrescentaria uma parcela extra de
risco, ao inserir o cenário de um eventual impeachment no horizonte
político. Sem contar com o custo de ajustes que podem ser
exigidos, como a inclusão, na dívida pública, dos passivos omitidos, que
elevariam em 0,7 ponto a relação dívida/PIB, neste ano, segundo
cálculos do Ibre/FGV. Não por acaso, as agências internacionais estão de
olho nos desdobramento para novas avaliações sobre a nota de risco. A
Moody’s é a próxima a reexaminar o País. Um representante da agência
deve desembarcar em Brasília em julho, às vésperas do período em que
expira o prazo para as explicações do governo ao TCU. Será que os
argumentos oficiais vão convencer?
Extraído de: http://www.istoedinheiro.com.br/noticias/economia/20150619/tcu-bota-freio-nas-pedaladas-dilma/272114.shtml
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Luíz Flávio Borges D'Urso
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